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Vom Kinderzuschlag zum Kindergeldzuschlag : ein Reformvorschlag zur Bekämpfung von Kinderarmut
(2007)
Ausgehend von einer kritischen Analyse des im Zuge der Hartz IV-Reform 2005 eingeführten Kinderzuschlags wird in der vorliegenden Studie ein Reformkonzept zur Bekämpfung von Kinderarmut entwickelt und eine quantitative Abschätzung der unmittelbaren Reformwirkungen vorgenommen. Bei der Gestaltung des Reformvorschlags wurde an Grundprinzipien des allgemeinen Familienleistungsausgleichs angeknüpft. Dieser sollte unabhängig von der jeweiligen Armutsursache das Existenzminimum des Kindes nicht nur von der Steuer freistellen, sondern im Bedarfsfall durch positive Transfers – mit einem Kindergeldzuschlag – gewährleisten. Dies erfordert a) die Aufstockung des Kindergeldes durch einen Zuschlag auf die Höhe des sächlichen Existenzminimums, also um maximal 150 Euro auf 304 Euro – bei Alleinerziehenden wegen besonderer Mehrbedarfe für das erste Kind um maximal 250 Euro auf 404 Euro; b) den Verzicht auf eine zeitliche Befristung des Kindergeldzuschlags; c) die Berücksichtigung des Familieneinkommen nach Abzug eines Freibetrages in Höhe des pauschalisierten Existenzminimums der Eltern bzw. des Elternteils (1.238 Euro bzw. 860 Euro); d) eine mäßige (mit Besteuerungsgrundsätzen vereinbare) Anrechnung des zu berücksichtigenden Einkommens – wir schlagen eine Transferentzugsrate von 50% vor; e) den Verzicht auf eine Berücksichtigung des Vermögens. Wesentliche Unterschiede des Reformkonzepts gegenüber dem derzeitigen Kinderzuschlag liegen in der Ersetzung der „spitzen“ Berechnung des elterlichen Existenzminimums durch eine Pauschale und in dem Verzicht zum Einen auf eine explizite Höchsteinkommensgrenze – aus der Transferentzugsrate ergibt sich freilich eine implizite Höchsteinkommensgrenze – und zum Anderen auf eine Mindesteinkommensgrenze. Es bleibt den Eltern also unbenommen, den Kindergeldzuschlag in Anspruch zu nehmen, selbst wenn ihre Einkommensverhältnisse und individuellen Wohnkosten auf einen höheren ALG II-Anspruch schließen lassen, den sie aber nicht wahrnehmen – sei es aus Stigmatisierungsangst, aus Unwissenheit, weil sie den Verweis auf kleine Ersparnisse befürchten oder sich von dem bürokratischen Aufwand abschrecken lassen. Aus vorliegenden Schätzungen geht hervor, dass aus den genannten Grün den das Ausmaß verdeckter Armut groß ist. Dem könnte durch einen vergleichsweise unbürokratischen Kindergeldzuschlag entgegengewirkt werden, insbesondere wenn der Leistungsträger, also die Familienkasse, verpflichtet wird, bei sehr geringem Einkommen des Antragstellers diesen auf möglicherweise bestehende höhere ALG II-Ansprüche hinzuweisen. Zur Abschätzung der unmittelbaren Reformwirkungen wurde ein Mikrosimulationsmodell entwickelt und mit den Daten des Sozio-ökonomischen Panels 2006 in mehreren Varianten gerechnet. Auf der Basis einer bereinigten Stichprobe ergeben sich – je nach Reformvariante – 3 Mio. bis 3,6 Mio. potenziell begünstigte Kinder, was etwa einem Sechstel bzw. einem Fünftel aller Kinder, für die Kindergeld bezogen wird, entspricht. Unter den Kindern von Alleinerziehenden würde die Empfängerquote mit gut einem Drittel weit überdurchschnittlich ausfallen. Die fiskalischen Bruttokosten des Reformmodells würden sich auf 3,7 Mrd. bzw. 4,5 Mrd. Euro jährlich (11% bzw. 13% der derzeitigen Kindergeldausgaben) belaufen; sie würden durch einige Einsparungen beim nachrangigen Wohngeld, bei ausbildungsbedingten Transfers sowie beim ALG II – sofern einige Anspruchsberechtigte den Bezug des Kindergeldzuschlags vorziehen – etwas vermindert werden. Der durchschnittliche Zahlbetrag pro Bedarfsgemeinschaft mit Anspruch auf Kindergeldzuschlag liegt bei 190 Euro p. M., der Median bei 150 Euro. Mit dem insgesamt begrenzten Mittelaufwand kann eine erhebliche Verminderung relativer Einkommensarmut von Familien erreicht werden. Die derzeit bei etwa 18% liegende Armutsquote von Kindern, für die Kindergeld bezogen wird, würde nach Einführung des Kindergeldzuschlags um etwa vier Prozentpunkte zurückgehen, die aller Mitglieder in den Familien von 16% um drei Prozentpunkte. Mit etwa zwei Dritteln lebt der größte Teil der potenziellen Anspruchsberechtigten in erwerbstätigen Familien, und die relative stärkste Verminderung der Armutsquote ergibt sich bei Familien mit Vollzeiterwerbstätigkeit. Die mit dem Kindergeldzuschlag zu bewirkende Verminderung von Kinderarmut würde wegen der hohen Erwerbsquote von Familien also mit einem Abbau von Armut trotz Arbeit einhergehen. Besonders große Reformwirkungen zeigen sich bei den Alleinerziehenden, für welche die Simulation eine Reduzierung der derzeit bei 40% liegenden Armutsquote um etwa acht Prozentpunkte ergibt. Dennoch verbliebe die Armutsquote auch nach Einführung des Kindergeldzuschlags auf einem bedrückend hohen Niveau. Dies ist ganz überwiegend auf die große Zahl der Alleinerziehenden mit Bezug von ALG II und Sozialgeld bzw. Sozialhilfe zurückzuführen, die annahmegemäß nach der Reform im Grundsicherungsbezug verbleiben, den vorrangigen Kindergeldzuschlag also nicht in Anspruch nehmen. Bei den Paarfamilien zeigt sich – relativ gesehen – ein ähnlicher Effekt des Kindergeldzuschlags wie bei den Alleinerziehenden; die Armutsquote von derzeit 12,5% würde um ein Fünftel auf 10% zurückgehen. Dabei fällt die Reformwirkung umso größer aus, je mehr Kinder in der Familie leben. Bei den trotz Einführung des Kindergeldzuschlags unter der relativen Armutsgrenze verbleibenden Paarfamilien handelt es sich zu einem geringeren Teil als bei den Alleinerziehenden um Empfänger von nachrangigen allgemeinen Grundsicherungsleistungen und zu einem größeren Teil um Fälle, bei denen auch das um den Kindergeldzuschlag erhöhte Einkommen die Armutsgrenze nicht erreicht. Ihre Situation würde sich dennoch durch die Reform erheblich verbessern, da die relative Armutslücke im Durchschnitt von 21% auf 14% zurückgehen würde; dies entspricht einer Einkommenserhöhung von durchschnittlich 267 Euro. Abschließend bleibt darauf hinzuweisen, dass der hier vorgestellte Reformvorschlag lediglich als erster Schritt zu einer allgemeinen Grundsicherung für Kinder zu verstehen ist. Er wurde unter dem Aspekt einer schnellen Umsetzbarkeit entwickelt, sollte aber weiter reichende Überlegungen nicht verdrängen. Diese haben nicht nur das sächliche Existenzminimum des Kindes, sondern darüber hinaus den verfassungsgerichtlich festgestellten Betreuungs- und Erziehungs- oder Ausbildungsbedarf (BEA) in den Blick zu nehmen. Er wird im Rahmen der Einkommensbesteuerung durch einen Freibetrag berücksichtigt (§ 32 Abs. 6 EStG), ist in die Bemessung des hier vorgestellten Kindergeldzuschlags aber nicht eingegangen. Eine systematische Weiterentwicklung des Familienleistungsausgleichs im Steuerrecht würde die Einführung eines einheitlichen (Brutto-) Kindergeldes zur Abdeckung von sächlichem Existenzminimum und BEA erfordern, das entsprechend der Leistungsfähigkeit der Eltern, also nach dem allgemeinen Einkommensteuertarif, zu versteuern wäre (Lenze 2007).
Im vorliegenden Papier werden drei Ansätze zur Reform des Familienleistungsausgleichs (FLA) mit jeweils zwei Varianten dargestellt und hinsichtlich ihrer fiskalischen Effekte und Wirkungen in verschiedenen Segmenten der Einkommensverteilung systematisch verglichen. – Mit dem weitestgehenden Konzept, der Kindergrundsicherung, wird ein Existenz sicherndes und zu versteuerndes Kindergeld in Höhe von monatlich 502 Euro bzw. 454 Euro pro Kind vorgeschlagen. Die bisherigen kindbedingten Freibeträge und mehrere Sozialleis-tungen könnten entfallen bzw. reduziert werden. – Daneben werden Kindergelderhöhungen auf einheitlich 238 Euro bzw. 328 Euro pro Kind und Monat, die allen Kindern – auch denen im SGB II-Leistungsbezug – zugute kommen sollen, untersucht. Das Kindergeld wäre wie bisher nicht zu versteuern, die bisherigen kindbedingten Freibeträge würden aber entfallen. – Schließlich wird der Vorschlag einer deutlichen Erhöhung des Kinderzuschlags bei reduzierter Mindesteinkommensgrenze und Wegfall der Höchsteinkommensgrenze erörtert. Zudem ist bei diesem Ansatz ein nochmals erhöhter Kinderzuschlag bei Alleinerziehenden – analog zum Mehrbedarfszuschlag nach dem SGFB II – (erste Variante) oder eine Herabsetzung der Transferentzugsrate auf Nichterwerbseinkommen von 100% auf 70% (zweite Variante) vorgesehen. Die zu erwartenden fiskalischen Belastungen der einfachen Kindergelderhöhung (ohne Be-steuerung) können ohne Weiteres hochgerechnet werden (16 bzw. 35 Mrd. Euro p. a.), die der anderen Reformmodelle sind aber ohne mikroanalytische Fundierung unter Berücksichtigung der Einkommensverteilung kaum abschätzbar. Zwar lassen sich auch die Bruttokosten der Kindergrundsicherung auf einfachem Wege ermitteln (Multiplikation der Kindergeld-Kinder mit der Betragshöhe), die Aggregate der davon abzusetzenden zahlreichen Einsparungen bei anderen Sozialleistungen und insbesondere der Steuermehreinnahmen sind allerdings nicht offensichtlich. Eine erste Überschlagsrechnung hat ergeben, dass die Nettokosten der ersten „großzügigen“ Variante der Kindergrundsicherung (502 Euro) denen der Kindergelderhöhung auf das sächliche Existenzminimum (322 Euro) ohne Besteuerung ungefähr gleich sind (in der Größenordnung von 35 Mrd. Euro). Eine genauere Quantifizierung kann aber nur auf der Ba-sis repräsentativer Mikrodaten und eines Simulationsmodells erfolgen, da insbesondere der Besteuerungseffekt der Kindergrundsicherung von der faktischen Einkommensverteilung abhängt. Auch eine Kostenschätzung für die Kinderzuschlagsreform bedarf mikroanalytischer Verfahren; ungeachtet dessen würde diese auf einen begrenzten Einkommensbereich gerichte-te Reform aber eindeutig die geringsten Kosten verursachen. Für einen systematischen Vergleich der Verteilungswirkungen der Reformvorschläge werden in der vorliegenden Arbeit Modellrechnungen für zwei ausgewählte Haushaltstypen präsen-tiert. Dabei wird deutlich, dass mit dem vergleichsweise begrenzten Konzept der Ausweitung des Kinderzuschlags die Situation von Familien in prekären Einkommensverhältnissen bis zu Familien der unteren Mittelschicht deutlich verbessert werden könnte. Inwieweit dieser Effekt eintreten würde, hängt allerdings auch vom Inanspruchnahmeverhalten ab; bisher ist die Nicht-Inanspruchnahme von Kinderzuschlag und Wohngeld weit verbreitet. Zudem würde sich die Situation der ärmsten Familien, die auf SGB II-Leistungen angewiesen sind, nicht verbessern, und am oberen Rand würden die Entlastungseffekte des FLA als Folge der kind-bedingten Freibeträge weiterhin mit dem elterlichen Einkommen zunehmen. Demgegenüber würden sich bei den Varianten der Kindergelderhöhung (ohne Besteuerung) die deutlichen Verbesserungen gegenüber dem Status quo gleichmäßig über das Einkommensspektrum vom Niedriglohnsegment – bei unverändert problematischen Effekten des Kinderzuschlags (Ein-kommensbruchstelle bei Höchsteinkommensgrenze) – bis in obere Schichten verteilen und erst am oberen Rand mit steigendem Einkommen sinken (infolge des Wegfalls der bisherigen kindbedingten Freibeträge). Die Förderungen durch die Kindergrundsicherung schließlich würden am stärksten im unteren und unteren Mittelbereich ausfallen und – im Gegensatz zu anderen Konzepten – insbesondere verdeckte Armut systembedingt, also quasi „automatisch“, weitgehend abbauen. Im oberen Mittelbereich und hauptsächlich in höheren Schichten würden die Transfers dagegen mit zunehmendem Einkommen kontinuierlich abnehmen. Insgesamt würde dies zu einem vergleichsweise stetig steigenden Verlauf des verfügbaren Familieneinkommens führen; die wegen der hohen Transferentzugsraten des Kinderzuschlags – gegebenenfalls in Kombination mit Wohngeld – häufigen Befürchtungen negativer Arbeitsanreize im unteren Einkommensbereich wären gegenstandslos. Inwieweit die hier diskutierten Reformkonzepte zu einem Abbau von Kinder- und Familien-armut und zu weniger Ungleichheit der personellen Einkommensverteilung führen können, lässt sich allein auf der Basis von Modellrechnungen allerdings nicht absehen. Dazu bedarf es detaillierter Analysen auf der Basis von repräsentativen Mikrodaten, die die faktische Ein-kommensverteilung abbilden und Simulationsrechnungen zur Quantifizierung der Effekte der Reformvarianten – unter Einbeziehung der Finanzierung der jeweiligen Nettokosten – ermöglichen. Daran wird im Projekt „Vom Kindergeld zu einer Grundsicherung für Kinder“ auf Basis der Daten des Sozio-ökonomischen Panels (SOEP) 2007 gearbeitet; die Repräsentativität des Datensatzes hinsichtlich des Nachweises von Einkommens-, insbesondere Transferar-ten wurde bereits geprüft – mit gutem Ergebnis.
Die langfristige Entwicklung der personellen Einkommensverteilung in der Bundesrepublik Deutschland
(1998)
Seit Jahren wird von einem Krieg der Generationen fabuliert, der in den kommenden Jahrzehnten ausbrechen werde. Von einer Kündigung des Generationenvertrags in der Gesetzlichen Rentenversicherung ist die Rede, nach dem bisher die laufenden Renten aus den gleichzeitig gezahlten Beiträgen ohne Bildung eines Kapitalstocks finanziert werden (Umlageverfahren). Die Menschen werden zunehmend unsicherer, ob sie noch ein Alterseinkommen erwarten können, das einen Ruhestand ohne große finanzielle Sorgen erlaubt und das sie vor Armut im Alter bewahrt. Gleichzeitig spricht man aber von der Generation der Erben, die in den nächsten ein oder zwei Jahrzehnten Erbschaften in bisher nie gekannter Höhe erhalten werden. Diese Gemengelage bedarf der genaueren Durchleuchtung, um echte von vermeintlichen Problemen unterscheiden zu können.
All-over in Europe, unemployment became a growing problem from the mid 1980s to the mid 1990s. Nevertheless, the effects on the economical situation of the unemployed and the whole population are quite different in European countries. In this paper we first give a brief overview over the development of unemployment rates in eight member states of the European Union and over the different reactions to provide the social protection of the unemployed. Therefore we look at the social security expenditures, the level of income replacement for the unemployed and recent social policy reforms concerning them. In the second section of the paper, we examine the development of income distribution and poverty taking different poverty lines into consideration. There is no general pattern neither for the relationship of inequality among the unemployed to the whole economically active population nor for the development from the 80s to the 90s. But one can say that in countries with increasing income inequality also poverty is rising (especially in the UK) and that where inequality among the unemployed is less pronounced the proportions of the poor went down from the mid 80s to the mid 90s (France and Ireland). In nearly all countries the risk of being poor is ernormously high for the unemployed, Denmark is the only exception.
In diesem Arbeitspapier werden Veränderungen der Wohlstandsverteilung während der Periode 1972 bis 1991 vor dem Hintergrund der ökonomischen und demographischen Entwicklung in Westdeutschland skizziert und die Wohlstandsverteilungen in Ostdeutschland vor und nach der Wiedervereinigung verglichen. Dabei beziehen wir uns auf das Äquivalenzeinkommen von Personen zur Erfassung individuellen Wohlstands. Die Analyse bezieht sich zum einen auf Ergebnisse des Statistischen Bundesamtes, die auf einem mittleren Aggregationsniveau durchschnittliche Äquivalenzeinkommen nach sozio-ökonomischen Gruppen ausweisen. Zum anderen werden verschiedene Verteilungsmaße auf der Basis von Mikrodaten berechnet, wobei uns zwei Datenquellen zur Verfügung standen: die offiziellen Einkommens- und Verbrauchsstichproben (1973, 1978 und 1983) und das Sozio-ökonomische Panel (1983 bis 1990 für Westdeutschland, 1990, 1991 für Ostdeutschland). Auf mittlerem Aggregationsniveau zeigen sich wesentliche Änderungen in den relativen Wohlstandspositionen der zehn unterschiedenen sozio-ökonomischen Gruppen, aber eine nahezu unveränderte Rangfolge der Gruppen während des gesamten Beobachtungszeitraums. Auf der Mikroebene zeigt sich eine leichte Zunahme der Ungleichheit der Wohlstandsverteilung, die am Äquivalenzeinkommen der Personen gemessen wurde. Die Veränderungen sind allerdings sehr gering und weisen teilweise in den beiden Dekaden entgegengesetzte Richtungen auf. Aus der Dekomposition der mit dem Theil-Maß ermittelten Verteilungsungleichheit nach der sozialen Stellung des Haushaltsvorstands ergibt sich, daß mehr als 80% der Ungleichheit insgesamt auf Intra-Gruppen-Ungleichverteilungen zurückzuführen ist, und zwar mit steigender Tendenz. Dieses Ergebnis wird etwas gemildert, wenn man die sehr heterogene Gruppe der Nichterwerbstätigenhaushalte nach der überwiegenden Einkommensart des Haushalts disaggregiert.
Der vorliegende Beitrag beschäftigt sich mit Problemen der Messung individueller Wohlfahrt und ihrer Verteilung. Dabei wird versucht, eine Brücke zwischen ökonomischen und soziologischen Ansätzen zu schlagen. In einern ersten Teil werden Probleme der Nutzenmessung diskutiert. Für die Nutzenmessung gibt es weder einen natürlichen Nullpunkt noch eine natürliche Maßeinheit, so daß es deren Bestimmung durch Konventionen bedarf. Selbst die dabei einzubeziehende Palette objektiver und subjektiver Wohlfahrtskomponenten ist nicht vorgegeben. Ausgehend von dem soziologischen Ansatz, sowohl "welfare" als auch "happiness" zu berücksichtigen, wird ein differenziertes Schema wohlfahrtsrelevanter Bedürfnisse erarbeitet, deren Messung teilweise "objektiv unter Annahmen" - dies betrifft alle Besitzbedürfnisse -, überwiegend aber "subjektiv durch Einschätzung" möglich ist (Zugehörigkeitsbedürfnisse, Bedürfnisse nach Selbstverwirklichung, gesellschaftsbezogene Bedürfnisse). Die Bedingtheit empirischer Wohlfahrtsanalysen wird offensichtlich, da die unvermeidlichen normativen Hypothesen einer wissenschaftlichen Beweisführung nicht zugänglich sind. Dies gilt auch, wenn man sich auf die in Geldeinheiten direkt bewertbaren Bedürfnisbefriedigungsmittel beschränkt; denn die daraus resultierende Wohlfahrt hängt von den individuellen Nutzenfunktionen ab. Hinzu kommen Probleme bei der Zusammenfassung von Einkommens-, Vermögens- und Absicherungsindikatoren zu einem individuellen Gesamtwohlfahrtsmaß, um einem eindimensionale Wohlfahrtsverteilung unter allen Gesellschaftsmitgliedern ermitteln zu können. Schließlich bedarf es auch bei der Zurechnung der in einern Haushalt vorhandenen Bedürfnisbefriedigungsmittel auf die einzelnen Haushaltsmitglieder normativer Setzungen, die sich in verschiedenen Äquivalenzskaien niederschlagen. In einem zweiten Teil werden - nach der grundsätzlichen Erörterung von Schwierigkeiten bei der Operationalisierung und Messung von Nutzen - einige Ungleichheitsmaße dargestellt und hinsichtlich ihrer normativen Implikationen diskutiert. Alle Verteilungsindikatoren basieren auf der Philosophie des individualistischen Utilitarismus und gehen von Gleichverteilung als Referenzpunkt aus. Die Frage nach dem Einfluß der Wohlfahrt anderer Gesellschaftsmitglieder auf den individuellen Nutzen bleibt also ebenso ausgeklammert wie die nach einem gerechten Maß an Ungleichheit als Vergleichspunkt zur gegebenen Ungleichheit. Abschließend wird die Entwicklung einiger Verteilungsindikatoren in der Bundesrepublik Deutschland von 1962/63 bis 1988 dargestellt. Dabei zeigt sich eine weitgehende Stabilität der Verteilung der Nettoäquivalenzeinkommen, die allerdings nicht mit der Verteilung individueller Wohlfahrt gleichzusetzen ist.
To sum up our findings we come to the following statements. - During the period from 1973 to 1993 inequality of the personal distribution of equivalent pre-government income increased to some extent, as was to be expected given the enormous rise in unemployment. - Inequality of post-government income also increased slightly, but was much lower than inequality of pre-government income due to the equalizing effect of the German tax and transfer system. - In 1993 inequality of pre-government income was higher, and inequality of post-government income was considerably lower in East Germany than in West Germany; the West German tax and transfer system that was transferred to East Germany after reunification - with some additional but temporary minimum regulations - seems to have had a stronger equalizing effect in the East than in the West. - A decomposition into three age groups, the young and the middle-aged group sub-divided further according to whether household members were affected by unemployment, showed that within-groups inequality explained by far more of overall inequality than between-groups inequality. - The relative positions of the two young groups as well as of the middle-aged group with unemployed members deteriorated with respect to their equivalent pre-government and post-government incomes. - During the first period with rising unemployment (1973 to 1978), the development of within-groups inequality and of between-groups inequality contributed to about the same extent to the increase of overall inequality of pre-government income. But this was fully compensated by the tax and transfer system as there were only a negligible change in inequality of equivalent net income and very slight effects of the (four) components of change which nearly compensated each other. - During the last period from 1988 to 1993 the equalizing effect of the German tax and transfer system seems to have weakened, at least in the western part of Germany. The increase in inequality of equivalent net income is mainly due to developments of within group inequalities.
Enthält die 2 Vorträge: Die Entwicklung der Einkommensverteilung und der Einkommensarmut in den alten Bundesländern von 1962 bis 1988 / Irene Becker, Universität Frankfurt/Main Vergleichende Analyse der Einkommensverteilung und der Einkommensarmut in den alten und neuen Bundesländern von 1990 bis 1995 / Richard Hauser, Universität Frankfurt a.M.
