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Der Handlungsspielraum der Kommunen im Spannungsfeld zwischen Nationalstaat und Europäischer Union
(2003)
Die hier vorgestellte Studie wurde durch eine konstruktivistisch informierte Betrachtung kontrastiert, um dadurch sowohl das methodische Vorgehen der quantitativen Empirie als auch deren Ergebnisse zu reflektieren. Abschließend sollen diese beiden Aspekte noch einmal aufgegriffen werden. Bezüglich der empirischen Methodik macht sie offensichtlich, dass die quantitative Studie eine Reifikation eingeschränkter Raumbilder darstellt. Sie reproduziert eine Denkweise, die komplexe soziale Prozesse anhand vereinfachter Faktoren nachvollziehbar zu machen versucht. Bei der Einbeziehung der Raumstrukturtypisierung des BBR in die Auswertung zeigt sich eine begrenzte Aussagereichweite von räumlichen Strukturdaten bezüglich (sub-)lokaler und regionaler Analysen. Die komplexen sozialräumlichen Bedingungen schulischer Präventionsarbeit, so das Ergebnis, entziehen sich weitgehend einer Analyse mithilfe von Geodaten, die entweder aus mehreren Einzelkomponenten aggregiert sind (im Falle der Raumstrukturtypen20, Bevölkerungsdichtewerte und Zentrenerreichbarkeit) oder relativ große räumliche Einheiten umfassen (z. B. siedlungsstrukturelle Gebietstypen21). Eine differenzierte Sicht auf spezifisch urbane oder rurale Settings schulischer Präventionsarbeit können die (bisher) zur Verfügung stehenden räumlichen Daten nicht leisten. Darüber hinaus wäre es selbst bei Verfügbarkeit räumlicher Daten in größerer Detailschärfe unmöglich, eine kontingente soziale Wirklichkeit vor Ort mit Hilfe sozialstatistischer Raumdaten adäquat abzubilden. Als zum Teil sehr aussagekräftig im Sinne des quantitativen Forschungsparadigmas ergaben sich hingegen die Einschätzungen der Befragten bezüglich ihres räumlichen Umfeldes. Aus Sicht eines konstruktivistisch informierten Forschungsverständnisses geben aber auch diese Ergebnisse nur eine ganz spezifische Form einer durch den quantitativen Forschungsprozess geprägten Wahrheit wieder. Trotz dieser erkenntnistheoretischen Einschränkungen können die Ergebnisse der Umfrage zur Präventionsarbeit an Schulen Anlass für weiterführende Diskussionen sein und als Basis für eine kritische Reflektion dienen. Im Folgenden werden daher die zentralen Punkte der Diskussion der empirischen Ergebnisse noch einmal aufgenommen und zusammengeführt. Pädagogen an Schulen in Deutschland sehen sich in sehr unterschiedlichem Maße mit Herausforderungen konfrontiert. Die Verschiedenheit der Bedingungen des schulischen Alltags ist vor allem geprägt durch die hohe Selektivität und die darin zugrundeliegende Ausdifferenzierung des deutschen Schulsystems. Wie bei anderen schulischen Belangen auch liegen die Differenzen bezüglich der Herausforderungen, die sich den Schulen stellen, und der Ausgestaltung von Präventionsarbeit zumeist zwischen den Schulformen. Die Aussagen der Pädagog/-innen deuten dabei auf den Einfluss sehr unterschiedlicher sozialer Wirklichkeiten auf den Schulalltag hin. Aus Sicht der Schulleiter/-innen ballen sich Herausforderungen, insbesondere was die Thematisierung abweichenden Verhaltens von Schüler/-innen angeht, vor allem an Förder- und Hauptschulen. In städtischen Quartieren, die aus Sicht der Befragten durch soziale Problemlagen gekennzeichnet sind, konzentrieren sich die Probleme in Schulen zusätzlich. Präventionsarbeit an Schulen versteht sich häufig als Antwort auf problematische soziale Verhältnisse. Da sich insgesamt ein sehr positives Bild bezüglich der von Schüler/-innen erlernten sozialen Fähigkeiten ergibt und andere Studien auf einen Rückgang beispielsweise der Jugendgewalt hindeuten, muss davon ausgegangen werden, dass es andere Gründe für die Konjunktur von schulischer Präventionsarbeit gibt als zunehmend aggressives Verhalten unter Kindern und Jugendlichen. Die Ergebnisse der Untersuchung belegen auch, dass Präventionsarbeit unabhängig von der Problemwahrnehmung an Schulen zur – oder nicht zur – Anwendung kommt. So spielt die Problemwahrnehmung beispielsweise keine Rolle für die Schwerpunktsetzung bei ihrer Finanzierung. Der verstärkte Einsatz von Geldern in Städten und vor allem dort, wo das Umfeld der Schulen für „multikulturell“ oder „sozial schwach“ gehalten wird, macht einen kulturalistischen bzw. sozialökologischen Einschlag von Präventionsarbeit an Schulen offensichtlich. Eine eingeschränkte Problemorientierung wird ebenfalls durch die Ergebnisse bezüglich der Prävention politisch motivierter (Hass-)Kriminalität deutlich. Fremdenfeindlichkeit im Schulumfeld wird zwar wahrgenommen, in vielen Fällen jedoch folgen darauf keine Präventionsaktivitäten. Auf der einen Seite reagiert schulische Präventionsarbeit gar nicht auf offensichtliche Missstände, auf der anderen Seite wird Prävention eingesetzt, obwohl kaum Probleme thematisiert werden (vgl. z. B. Gewaltprävention an Gymnasien). Im Wesen des Präventionsgedankens liegt begründet, dass sich Präventionsarbeit nicht unbedingt an den Herausforderungen des schulischen Alltags orientiert. Selbst wenn keine konkreten Probleme vorliegen, ist im Sinne von Primärprävention vorbeugendes Handeln angezeigt. So kommt es auch dazu, dass Präventionsarbeit häufig die Durchführung allgemeiner Lebenskompetenzprogramme bedeutet. Die Vielzahl sehr allgemein auf die Aneignung von Sozialkompetenzen ausgerichteter Präventionscurricula macht deutlich, wie der Präventionsgedanke/- diskurs den Schulalltag auch in Bereichen durchdringt, die vormals von anderen Diskursen beeinflusst waren. Unter dem Begriff „Prävention“ wird heute explizit vermittelt, was in früheren Jahrzehnten als „Erziehung“ en passant von den Lehrer/-innen geleistet wurde. Mit dem Erstarken des Präventionsparadigmas hat sich der Umgang der Lehrer/-innen mit ihren Schüler/-innen verändert. Das Fördern sozialer Fähigkeiten findet stärker institutionalisiert statt und erhält, das ist ein entscheidender Machteffekt (im Sinne Foucaults (1978)) des Präventionsbegriffs, mit der neuen Bezeichnung auch eine neue Konnotation. Sie ist verknüpft mit Begriffen wie „Risiko“, „Gefährdung“ oder „Sicherheit“. Schon die Vermittlung grundlegender sozialer Kompetenzen wird, durch den Präventionsgedanken geprägt, zunehmend von dem defizitorientierten Ziel geleitet, abweichendes Verhalten zukünftig zu verhindern oder zu minimieren. Gerade an Grundschulen, die nach den Ergebnissen der Umfrage die wichtigsten Sozialisationsinstanzen unter den Schulen sind, ist der Aspekt der frühen Förderung von Sozialkompetenzen bei Kindern Ausgangspunkt für die zunehmende Durchdringung mit dem Präventionsgedanken. Der Präventionsdiskurs, so zeigen die Ergebnisse der Umfrage, besitzt die Macht, Eingriffe in das schulische Miteinander von Lehrer/-innen und Schüler/-innen zu legitimieren, die ohne seine Popularität kaum denkbar wären. Geht man davon aus, dass unter der Bedingung „individualisierter Lebenslagen“ (Beck 2003: 144) und einer damit Einhergehenden Pluralisierung von Lebensweisen Grenzerfahrungen ein wesentliches Element von Sozialisation und Identitätsbildung sind, kommt abweichendem Verhalten eine große Bedeutung im Prozess des Aufwachsens zu. Schädlich für die Gesellschaft, im Sinne einer Verstetigung in Form kriminellen Verhaltens, ist es in den seltensten Fällen. Aus dieser Sicht erfordert nicht jedes abweichende Verhalten ein präventives Entgegenwirken und es müsste ein besonderes Augenmerk darauf liegen, dass der Präventionsgedanke nicht unreflektiert als Legitimationsfolie für ordnungspolitische Eingriffe instrumentalisiert wird. Ob der verdachtsgeleitete Umgang mit Kindern wünschenswert ist, bleibt fraglich. Bezweifelt werden kann, dass die Notwendigerweise mit Prävention einhergehende Defizitorientierung lustvolles Lernen befördert. ...
Die Kernidee der kommunalen Kriminalprävention – die Sicherheitsgewährleistung auf der örtlichen Ebene – ist in den letzten Jahren in den Mittelpunkt sicherheitspolitischer Debatten gerückt. Schlüsselkonzepte wie Gemeinschaftlichkeit, Vernetzung und Bürgernähe gewinnen in den Kommunen zunehmend an Relevanz und münden in die Etablierung lokaler ressortübergreifender Zusammenschlüsse zur Kriminalitätsverhütung. Unter der Bezeichnung „Kriminalpräventionsräte“ versammeln sich allerdings sehr unterschiedliche inhaltliche und strategische Konzepte sowie eine Vielzahl lokaler Institutionalisierungsformen. Eine systematische Bestandaufnahme und Gegenüberstellung hat bislang nicht stattgefunden. Hinzu kommt, dass die Verbreitung lokaler Präventionsgremien in Deutschland von anhaltender Kritik begleitet wird: Auf Tagungen zur kommunalen Kriminalprävention werden z. B. immer wieder unzureichende Handlungsbefugnis, mangelnde Einbindung der Bürger/innen oder die große Bandbreite an Maßnahmen der Präventionsarbeit bemängelt, die letztlich zu einer Aushöhlung des Konzepts führten. Die Beobachtungen waren Anlass für die vorliegende Studie. In den zahlreichen Gesprächen mit Akteuren aus dem Bereich der kommunalen Kriminalprävention hat sich abgezeichnet, dass das Feld lokaler Präventionsarbeit nicht systematisch erfasst ist. Es gibt bislang keine Studie, die einen deutschlandweiten Überblick über die Verteilung der Gremien, die unterschiedlichen Organisationsformen, die beteiligten Akteure und die Projektarbeit liefert. Vor diesem Hintergrund erschien es notwendig, die Gremien deutschlandweit zu erheben und das Feld lokaler Präventionsarbeit zu strukturieren. Zu diesem Zweck werden im Folgenden die lokalen Netzwerke in vier thematischen Blöcken untersucht: • Präventionslandschaft: Wie verteilen sich die Gremien in Deutschland und in welchen Bundesländern sind lokale Präventionsnetzwerke besonders verbreitet? • Organisation: Wie sind die Präventionsgremien intern strukturiert und lokal ausgerichtet? • Vernetzung: Welche lokalen Institutionen arbeiten in den Gremien zusammen? Inwieweit sind die Bürger in die Präventionsarbeit einbezogen? • Projektarbeit: In welchen Bereichen sind die Gremien aktiv und welche Projekte werden durchgeführt? An welchen Zielen orientiert sich die Projektarbeit? Die vorliegende Studie ist die erste deutschlandweite Online-Befragung unter lokalen Präventionsgremien. An ihr haben sich über 250 Gremien beteiligt. Ihnen gilt besonderer Dank, sowie dem Deutschen Forum Kriminalprävention (DFK), dem Europäischen Zentrum für Kriminalprävention (EZK) und dem Leibniz-Institut für Länderkunde (IfL) für die Unterstützung bei der Umfrage.
Der Mietspiegel ist ein Instrument im deutschen Vergleichsmietensystem, mit dem die Mietpreise auf dem privaten Wohnungsmarkt reguliert werden sollen. Frankfurt am Main war Pionier bei der Durchsetzung des Mietspiegels in der Bundesrepublik: Bereits in den 1960er Jahren wurden Mietprognosen von der Vereinigung der Haus-, Grund- und Wohnungseigentümer (Haus & Grund) veröffentlicht, die bei Rechtsstreitigkeiten schlichtende Funktion erfüllen sollten; 1974 kam es zur Bildung einer Kommission, in der neben der Stadt Frankfurt u.a. Repräsentant_innen der beiden Mietparteien vertreten waren und die den ersten Mietspiegel herausgab (vgl. Lammel 2007: 4); 1990 kam es schließlich zur bundesweit ersten Erstellung eines Mietspiegels mittels der Regressionsanalyse – einer Methode, die damals von Seiten der Vermieter_innenverbände heftig angefeindet wurde (vgl. ebd.: 6ff., Hummel 1993), mittlerweile jedoch allgemein als anerkannt gilt (vgl. BMVBW 2002: 39). In Frankfurt kommt diese Methode bis heute zur Anwendung, obwohl sie nach wie vor in der Kritik der Vermieter_innenverbände steht (vgl. exemplarisch Ridinger 2011). Entsprechend lehnten diese bspw. den Mietspiegel 2008 geschlossen ab, während die Mieter_innenverbände ihm durchweg zustimmten (vgl. Amt für Wohnungswesen 2008: 4). Haus & Grund äußerte sich damals in Vertretung der Kleineigentümer_innen wie folgt:
„Der einseitig von der Stadt aufgezwungene Mietspiegel kann seinen Hauptzweck, nämlich für eine Befriedung zwischen Mietern und Vermietern zu sorgen, nicht erfüllen“ (Haus & Grund 2009).
2010 wendete sich das Bild: Während die Vermieter_innenverbände dem neuen Mietspiegel mehrheitlich zustimmten, stimmte ein Mieter_innenverband dagegen und zwei enthielten sich der Stimme. Beispielhaft auch hier die Erklärung von Haus & Grund:
„Frankfurter Vermieter können aufatmen. Der neue Frankfurter Mietspiegel 2010 ermöglicht Mietsteigerungen um durchschnittlich 4,4 Prozent. (...) Die Innenstadt wurde durch die Einführung von zwei neuen Wohnlage-Kategorien stark aufgewertet, die Liste der Durchgangsstraßen wurde merklich reduziert, und der restaurierte Stilaltbau erhält endlich die Zuschläge, die ihm gebühren. Freuen dürfte viele Vermieter zudem, dass auch Balkone, Terrassen, Loggien und Rollläden wieder Zuschläge erhalten, ebenso wie modernisierte Bäder“ (Haus & Grund 2011a).
In der Folge kam es zu teilweise drastischen Mieterhöhungen, die zum Protest verschiedener Stadtteilinitiativen führten (FR 2011b, 2011c). In der Diskussion um die Fortschreibung des Mietspiegels 2010 wurde von der IG BAU seine Abschaffung gefordert (vgl. FR 2012d).
Der Ruf nach einem „Rettungsschirm für Kommunen“, einem „Stärkungspakt Stadtfinanzen“ oder „kommunalen Entschuldungsfonds“ rückt in regelmäßigen Abständen die ernste Lage einer Vielzahl klammer Kommunen ins öffentliche Bewusstsein. Die drohende Überschuldung deutscher Städte und Gemeinden stellt parallel zur Entwicklung der globalen Finanz- und Wirtschaftskrise eine besorgniserregende Realität dar. Große Löcher in den Kommunalhaushalten sind dabei kein Phänomen der jüngsten Vergangenheit, vielmehr macht sich die angespannte Finanzlage in vielen Kommunen bereits seit Jahren vor Ort bemerkbar. Beispielsweise in den Bereichen von Kultur, Jugendeinrichtungen, Beratungsstellen, Museen, Bibliotheken, Sportplätzen, Freibädern, Freizeitangeboten und Tierparks sind Ausgabenkürzungen an der Tagesordnung, die die Einwohner_innen alltäglich mit der finanziellen Unterausstattung auf Lokalebene konfrontieren. Außerdem dokumentiert ein rasanter Anstieg des Kreditvolumens im vergangenen Jahrzehnt die klamme Lage der Kommunen. Im Krisenjahr 2009 sind die sogenannten Kassenkredite, die kurzfristige Engpässe im Kommunalhaushalt ausgleichen sollen, auf fast 35 Milliarden Euro angestiegen und haben bundesweit mittlerweile ein Volumen von 48 Milliarden Euro überschritten (Deutscher Städtetag 2013).
Diese enorme Schuldenlast ist vor allem als Resultat einer strukturellen Unterfinanzierung der Städte zu werten, welche nicht zuletzt die Erbringung der kommunalen Daseinsvorsorge im Infrastrukturbereich gefährdet sowie wie bei der städtischen Gas-, Wasser- und Elektrizitätsversorgung oder im engeren sozialen Bereich. Um die lokale Verantwortung für die Versorgungssicherheit wiederzugewinnen, gab es in den letzten Jahren vermehrt Projekte, um Versorgungsbetriebe wieder in städtisches Eigentum zurückzuführen (Libbe 2011; Verband kommunaler Unternehmen 2012). Unter dem Stichwort Rekommunalisierung wurde die Gründung eigener Stadtwerke bereits als Abkehr von einer Privatisierungslogik (Candeias et al. 2009) präsentiert. In diesem Licht erscheint Kommunalpolitik mitunter als Alternative zu renditeorientiertem Wirtschaften.
Eine solche Darstellung übersieht allerdings, dass kommunales Handeln eng in den wachstumsorientierten Finanzmarktkapitalismus eingebunden ist. Diese Einbindung hat eine materielle Basis und tritt beispielsweise dann zu Tage wenn Kommunen auf Grund der konjunkturellen Flaute in der internationalen Finanz- und Wirtschaftskrise stark unter steigenden Ausgaben für Sozialtransfers sowie unter sinkenden Steuereinnahmen leiden. Zusätzlich besteht aber auch eine diskursive Einbindung, die sich darin äußert, dass die Pflicht zur Fiskaldisziplin in bundesdeutschen Kommunen bereits eine vergleichbare Bedeutung erlangt hat wie in den Haushaltsplänen der Nationalstaaten der Euro-Zone. Schon werden in Anlehnung an die Einführung nationaler Schuldenbremsen kommunale Schuldenbremsen diskutiert (Bertelsmann Stiftung 2013). Das kann kaum verwundern, da in einer Mehrzahl der Kommunen schon kurz nach der Subprimekrise die Verantwortlichen zu einem wettberwerbsorientierten Politikverständnis zurückkehrten und konservative Konzepte der Krisenlösung anwendeten(Belina und Schipper 2009). Zum aktuellen Zeitpunkt gibt es daher wenig Anlass Kommunalpolitik auf einem alternativen Entwicklungsweg zu glauben.
Ein ungebremster Klimawandel „[…] würde[n] die physikalische Geografie der Welt transformieren. Eine radikale Änderung der physikalischen Geografie der Welt muss unbedingt starke Auswirkungen auf die humane Geografie haben – wo Menschen leben und wie sie leben.“(Stern 2006: iv)
Unser Erdsystem sowie unser Gesellschafts- und Wirtschafssystem zeichnen sich durch ihre Offenheit, Prozesshaftigkeit und Dynamik aus; sie befinden sich in einem ständigen Wandel. Auch das Weltklima hat sich schon immer verändert; gekennzeichnet durch einen Wechsel von Kalt- und Warmzeiten. Doch heute dominiert der Faktor Mensch das Erdsystem: Mit der industriellen Revolution und dem Übergang in ein kapitalistisches Gesellschafts- und Wirt-schaftssystem hat sich auch der natürliche Treibhauseffekt entscheidend beschleunigt. Durch vom Menschen verursachte Emissionen, ist die CO2-Menge in unserer Atmosphäre heute be-reits um ein Drittel höher als sie in den Jahrmillionen vor Beginn der Industrialisierung jemals war (Gebhardt und Glaser 2007: 963; Bernstein et al. 2008). Die Qualität und Tragweite des Phänomens Klimawandel ist von solchem Ausmaß, dass die natürliche wie soziale Umwelt dadurch aus ihren Fugen geraten kann.