Working paper series / Institute for Monetary and Financial Stability
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Zusammenfassung und Ergebnisse Es ist noch zu früh, eine abschließende Bewertung der Entwicklung auf den Finanzmärkten während der letzten zwei Jahre vorzunehmen. In jedem Fall sind aber alle Regelungen auf den Prüfstand zu stellen. Das Aufsichtsrecht hat insgesamt seine Aufgabe, Finanzstabilität zu gewährleisten, nicht erfüllt. Wesentliche Schritte für eine grundlegende Reform sind: - ein striktes Verständnis des Aufsichtsrechts als Sonderordnungsrecht - eine drastische Reduktion der Komplexität der Rechtsvorschriften - die Internationalisierung und Europäisierung der Aufsicht - die Steigerung der Transparenz der Verbriefung einschließlich eines möglichen Zulassungsverfahrens und des Verbots bestimmter gefährlicher „Produkte“ - die vollständige Neuausrichtung der Bewertung von Finanzunternehmen und ihrer „Produkte“ („ratings“) - Die Schaffung geeigneter Regeln und Verfahren, um auch systemisch relevante Institutionen der Marktdisziplin, also ihrem Untergang, auszusetzen - Die Grundlage für kurzfristige Entscheidung über Fortführung, Zerlegung oder Abwicklung eines Instituts als Maßnahme der Gefahrenabwehr muss geschaffen werden. Ein Sonderinsolvenzrecht für Banken ist nicht angezeigt - Die Einbeziehung des menschlichen Verhaltens und der Persönlichkeitsstruktur der maßgebenden Personen in den Finanzinstitutionen
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Over the past few decades, changes in market conditions such as globalisation and deregulation of financial markets as well as product innovation and technical advancements have induced financial institutions to expand their business activities beyond their traditional boundaries and to engage in cross-sectoral operations. As combining different sectoral businesses offers opportunities for operational synergies and diversification benefits, financial groups comprising banks, insurance undertakings and/or investment firms, usually referred to as financial conglomerates, have rapidly emerged, providing a wide range of services and products in distinct financial sectors and oftentimes in different geographic locations. In the European Union (EU), financial conglomerates have become part of the biggest and most active financial market participants in recent years. Financial conglomerates generally pose new problems for financial authorities as they can raise new risks and exacerbate existing ones. In particular, their cross-sectoral business activities can involve prudentially substantial risks such as the risk of regulatory arbitrage and contagion risk arising from intra-group transactions. Moreover, the generally large size of financial conglomerates as well as the high complexity and interconnectedness of their corporate structures and risk exposures can entail substantial systemic risk and can therefore threaten the stability of the financial system as a whole. Until a few years ago, there was no supervisory framework in place which addressed a financial conglomerate in its entirety as a group. Instead, each group entity within a financial conglomerate was subject to the supervisory rules of its pertinent sector only. Such silo supervisory approach had the drawback of not taking account of risks which arise or aggravate at the group level. It also failed to consider how the risks from different business lines within the group interrelate with each other and affect the group as a whole. In order to address this lack of group-wide prudential supervision of financial conglomerates, the European legislator adopted the Financial Conglomerates Directive 2002/87/EC8 (‘FCD’) on 16 December 2002. The FCD was transposed into national law in the member states of the EU (‘Member States’) by 11 August 2004 for application to financial years beginning on 1 January 2005 and after. The FCD primarily aims at supplementing the existing sectoral directives to address the additional risks of concentration, contagion and complexity presented by financial conglomerates. It therefore provides for a supervisory framework which is applicable in addition to the sectoral supervision. Most importantly, the FCD has introduced additional capital requirements at the conglomerate level so as to prevent the multiple use of the same capital by different group entities. This paper seeks to examine to what extent the FCD provides for an adequate capital regulation of financial conglomerates in the EU while taking into account the underlying sectoral capital requirements and the inherent risks associated with financial conglomerates. In Part 1, the definition and the basic corporate models of financial conglomerates will be presented (I), followed by an illustration of the core motives behind the phenomenon of financial conglomeration (II) and an overview of the development of the supervision over financial conglomerates in the EU (III). Part 2 begins with a brief elaboration on the role of regulatory capital (I) and gives a general overview of the EU capital requirements applicable to banks and insurance undertakings respectively. A delineation of the commonalities and differences of the banking and the insurance capital requirements will be provided (II). It continues to further examine the need for a group-wide capital regulation of financial conglomerates and analyses the adequacy of the FCD capital requirements. In this context, the technical advice rendered by the Joint Committee on Financial Conglomerates (JCFC) as well as the currently ongoing legislative reforms at the EU level will be discussed (III). The paper finally closes with a conclusion and an outlook on remaining open issues (IV).
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ZUSAMMENFASSUNG UND ERGEBNISSE (1) Die Schaffung des Europäischen Ausschusses für Systemrisiken stößt nicht auf durchgreifende rechtliche Bedenken. (2) Es ist nicht sicher, dass die Errichtung der neuen Europäischen Aufsichtbehörden ohne entsprechende Änderung des Primärrechts zulässig ist. (3) Es kommt entscheidend darauf an, welche rechtsverbindlichen Einzelweisungsbefugnisse tatsächlich den Behörden verliehen werden. (4) Die nach dem Kompromiss vom 2. Dezember 2009 noch verbliebenen Einzelweisungsbefugnisse der Behörden gegenüber Privaten und gegenüber nationalen Aufsichtsbehörden sind rechtlich kaum abgesichert. (5) Wenn die hoheitlichen Befugnisse weitgehend oder vollständig beseitigt werden, bestehen Bedenken im Hinblick auf die Geeignetheit und Erforderlichkeit der Einrichtungen. (6) Die weitreichenden Unabhängigkeitsgarantien sind nicht mit den Anforderungen demokratischer Aufsicht und Kontrolle zu vereinbaren. (7) Für die Einräumung von Unabhängigkeit ist nach deutschem Verfassungsrecht eine ausdrückliche Regelung in der Verfassung, wie in Art. 88 Satz 2 GG, erforderlich. (8) Die transnationale Kooperation von Verwaltungsbehörden bedarf zumindest dann einer gesetzlichen Ermächtigung, wenn faktisch verbindliche Entscheidungen getroffen werden.
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ZUSAMMENFASSUNG UND ERGEBNISSE (1) Die Schaffung des Europäischen Ausschusses für Systemrisiken stößt nicht auf durchgreifende rechtliche Bedenken. (2) Es ist nicht sicher, dass die Errichtung der neuen Europäischen Aufsichtbehörden ohne entsprechende Änderung des Primärrechts zulässig ist. (3) Es kommt entscheidend darauf an, welche rechtsverbindlichen Einzelweisungsbefugnisse tatsächlich den Behörden verliehen werden. (4) Die nach dem Kompromiss vom 2. Dezember 2009 noch verbliebenen Einzelweisungsbefugnisse der Behörden gegenüber Privaten und gegenüber nationalen Aufsichtsbehörden sind rechtlich kaum abgesichert. (5) Wenn die hoheitlichen Befugnisse weitgehend oder vollständig beseitigt werden, bestehen Bedenken im Hinblick auf die Geeignetheit und Erforderlichkeit der Einrichtungen. (6) Die weitreichenden Unabhängigkeitsgarantien sind nicht mit den Anforderungen demokratischer Aufsicht und Kontrolle zu vereinbaren. (7) Für die Einräumung von Unabhängigkeit ist nach deutschem Verfassungsrecht eine ausdrückliche Regelung in der Verfassung, wie in Art. 88 Satz 2 GG, erforderlich. (8) Die transnationale Kooperation von Verwaltungsbehörden bedarf zumindest dann einer gesetzlichen Ermächtigung, wenn faktisch verbindliche Entscheidungen getroffen werden.